Algeria: Between Internal Challenges and International Courtship

Algeria: Between Internal Challenges and International Courtship

Natalia Sancha
ARI 119/2005 – 24.10.2005
Theme: At the global level, Algeria is a key player in the fight against international terrorism. At the national level, the draft Charter for Peace and National Reconciliation, unveiled by President Abdelaziz Bouteflika and put to public referendum on September 29, appears to grant impunity to the authors of the internal conflict of the 1990s.

Summary: A year after winning a second mandate at the ballot box, President Bouteflika now faces a double challenge: at home, in order for state institutions to regain their legitimacy, he must try to free political power from military control, improve socioeconomic conditions and shed light on military involvement in Algeria’s so-called dirty war. At the international level, the proliferation of agreements and the gradual recognition of Algeria as a partner in the fight against international terrorism could lend new legitimacy to a government suffering from a serious lack of credibility within the country. Algeria now finds itself in a contradictory position as fighting terrorism becomes the key to solving internal challenges and gaining international recognition.

Analysis

Towards Independent Political Power?

On the eve of the presidential elections in April 2004, a spokesman of the Islamic Salvation Front (FIS) said, ‘At the political level, Algeria is an atypical country in the Arab world. The government leader cannot impose his son as his successor, or even organise elections with a sole candidate or win elections with 99% of the vote’. Although these statements describe one of the facts of Algerian politics –that it is a more democratic country than its Arab neighbours– the Algerian elections remain a political ritual used to perpetuate power. For lack of a real multi-party system that includes moderate Islamist groups in opposition, a truly free press, an independent justice system and clarification of what happened during the years of domestic conflict, the Algerian government continues to lack the most important ingredient of a democracy, one that has not been present since independence in 1982: political legitimacy.

The political class now finds itself seriously weakened: the Mouvement de la Société pour la Paix (MSP), a moderate Islamist party, has been discredited due to its support for Bouteflika; the Socialist Forces Front (FFS), the leading political force in the Cabilia region, is led by Ait Ahmed, now in his seventies; and the FIS has lost authority due to its role in the civil war and has been relegated to a clandestine existence. Also, the FIS’ delicate situation makes it impossible to assess how much electoral capital it retains of the three million votes it received in 1991.

Since 1965, the National Popular Army (ANP) has deprived Algerians their political freedom, replacing French tutelage with the rule of generals who have hand-picked a parade of presidential candidates. Bouteflika’s first term was not considered legitimate because he won an election in which the other six candidates withdrew from what they considered to be a fraudulent process. By contrast, the latest presidential elections, which granted a majority to President Bouteflika[1] occurred in the exceptional circumstances of the army announcing its neutrality for the first time. However, news of this neutrality was not repeated either by the administration or in the news media, which were put to the service of the current president. Another unique feature of these elections was that they pitted Abdelaziz Bouteflika against Ali Benflis, his former government leader and secretary general of the National Liberation Front (FLN). This political battle clearly revealed divisions within the party itself.

Internal divisions are not limited to the FLN, however, but also affect the ANP. The resignation of the chief of the general staff, General Mohammed Lamari, in July 2004, allegedly for health reasons, and of General Fodhil Cherif (figures representing Algeria’s black decade), have apparently allowed the conciliatory wing of the army to return to the political arena. General Touati seems to be the latest victim of the forced retirement syndrome, along with General Larbi Belkheir, who has been appointed, not entirely willingly, ambassador in Rabat, separating him from the military command. Bouteflika has proved that he can walk a political tightrope and skilfully manage the corrupt political system he has inherited –one that has been firmly entrenched for fifty years–. However, although there appears to be a trend towards a separation of the army and the government, the presence of key figures such as Larbi Belkheir and Generals Mohamed Mediane and Smain Lamari in the Intelligence and Security Department (DRS), along with an entire network of internal collaborators, suggests that the hard line faction of the army remains present.

Most Algerian political leaders belong to the War of Independence generation. Now reaching their sixties, these leaders are at a far remove from the perceptions and concerns of most of the population. How to change the political elite is the main problem facing Algeria on its path to true democratic change. However, democratic practices are not ingrained in Algeria and a population largely in its thirties, unable to take part in political life, is long accustomed to the underground economy and to violence as a means to rise socially. The three associations most representative of university students have mimicked the organisational structures of the political parties with which they are linked. It remains to be seen if the politicisation of these associations is simply structural or if they have also inherited murky operational methods. The gap between the political classes and young people could be bridged by a gradual changing of the guard in military institutions, political parties and the public administration. Education undoubtedly plays an important role in eventually opening the doors to a political elite of a new generation.

Between National Reconciliation and General Amnesty

In 1995, under the presidency of Liamine Zeroual, the rahma (clemency) law emptied the conflict-ridden Mitidja region of 2,000 fighters, mainly members of the Islamic Salvation Army (AIS). In the same spirit, Bouteflika put the Civil Harmony Act to a referendum in 1999, in an attempt to pacify the conflict by providing fighters with a dignified exit. This law, which was approved by an overwhelming 98% of voters, granted amnesty to those who had not committed violent crimes, including  murder and rape. However, practically all reformed Islamists (between 5,000 and 7,000) benefited from the clemency measures, regardless of the type of crime they had committed.

Bouteflika now intends to launch a second phase with the draft Charter for Peace and National Reconciliation, which was put to a referendum on September 29. This project has intensified the debate among Algerians in the street and it seems there will not be the same consensus as six years ago. The desperation that reigned over Algerian society in 1999, in a climate of continual violence and a deteriorating economy, forced Algerians to accept a clean slate in the hope of an immediate end to the violence. Today, with more stable socioeconomic conditions and only residual violence, Algerians may not give their blessing to a measure that is more logistic than reconciliatory in nature –at least not as overwhelmingly as in the 1999 referendum–.

The Civil Harmony Act provided legal coverage to some Islamists, but it has not proved to be sufficient, since it has not led to real political dialogue on the deeper causes of the crisis or, in turn, to real political integration. However, the 1999 Harmony Act made it possible to solve part of a problem created by the government itself: the weapons held by the patriots. These militias gave up their weapons to the state –and along with it their monopoly on violence– thereby isolating the Salafist Group for Preaching and Combat (GSPC) as the main remaining enemy.

National reconciliation unequivocally involves integrating Islamists into political life, but it is also necessary to clarify the involvement of the military in the fate of the country’s disappeared (estimated at around 10,000 by some associations and around 5,000 by government sources). The national commission for promoting and protecting human rights, created by Bouteflika in 2001, would appear to be taking over from the state in the search for a solution to this problem. The government’s shortcut for solving this thorny issue is simply to give economic compensation.

While the main goal of the project is national reconciliation, the text announced by Bouteflika on August 14 would appear to partially compensate military personnel who peacefully accept their retirement. The text includes two recurring ideas: paying homage to the ANP and to state security agents in their fight against terrorism (and exonerating the army and the state of any implication in the massacres) and rejecting any foreign interference in the peace project.

The text asks Algerians to give the government a blank cheque to bring about reconciliation as it sees fit, with goodwill being reduced to the granting of a general amnesty. The names of Islamist terrorists will not be made public; nor will the process that certifies they have not committed rape or participated in attacks or massacres be made known. In the text, responsibility for the war falls solely on the Islamist terrorists, while the government reserves the right to ‘ban those responsible for the manipulation of [the Islamic] religion from political activity under any guise whatsoever’.

The text also establishes two categories of victim: families of the disappeared, who will not obtain justice or the truth (though perhaps a pension), and the families of victims of terrorism, who will receive a pension and the official version of who was responsible for the events. It seems that neither the clemency policy of 1997, nor Civil Harmony in 1999, nor the September 29 referendum will close the wounds of the war. As regards involvement in the violence perpetrated against Algerian society, the responsibility of Army personnel and dissident guerrillas is certainly unequal. The various measures launched by the government have helped reduce the number of guerrillas, but no military officer or soldier has been judged for his participation in the massacres.

It is the Algerian people who have paid the price of the war: more than 150,000 dead, between 5,000 and 10,000 disappeared, tens of thousands tortured, more than a million and a half displaced, more than half a million exiles and hundreds of orphans and incapacitated people, not counting the psychological scars left on society. Several international organisations have implemented psychological aid programmes, but other programmes are needed for reformed terrorists and their families –since the national reconciliation programmes make it possible to identify them– in order to help integrate them fully into society.

International Courtship

The Algerian economy continues in the grips of corruption. Occasionally a head rolls and someone in a high place is paraded before the press as a scapegoat. However, these financial scandals are not really an economic cleanup; rather, they are the result of internal restructuring that serves to launder the government’s public image and adjust the balance of power at the highest levels. Corruption is no longer something intrinsic only to the oil market (a sector that accounted for 97% of exports in 2004, but strikingly, was entirely unaffected by Islamist terrorism) and has now spread to consumer goods under the monopoly of small groups close to the military elite.

The underground economy competes with the formal economy. This directly affects a significant part of the population, especially young people without job options who see contraband as the only way to economic prosperity. Unemployment affects nearly 30% of the population and young people are those most affected.[2] Despite the government’s affirmations of financial good health, average Algerians feel no tangible effects of this in their day to day lives. This has led to strikes and popular protests against the government. At the regional level, relations with neighbouring Morocco have deteriorated in recent months due to the dispute over the Western Sahara, undermining relations between the two countries and torpedoing regional integration. Border closures persist and negotiations within the Arab Maghreb Union (UMA) are at a standstill.

Faced with internal challenges and regional lethargy, Algeria is for sale on the international market. Numerous organizations and countries are courting Algeria, whose economic potential is attracting attention on the north shore of the Mediterranean and across the Atlantic. The inexplicable silence that enveloped the country during the civil war years has now given way to the bustle of the Algiers International Fair –where foreign companies meet each year– and a proliferation of bilateral agreements. The association agreement with the EU, in the framework of the Barcelona Process, took effect on September 1, 2005 (the EU provides Algeria with 56% of its imports and buys 64% of its exports), but the government’s ambitious economic reform plans have not yet borne fruit. The government and some economic agents in particular are reluctant to undertake a full-scale economic liberalisation that they believe is premature and asymmetrical. Temporary measures to protect incipient industrial products, as well as rural economic development projects, could palliate the asymmetric competitiveness of the EU and Algeria, and prevent the demise of the small merchants and family businesses that dominate the Algerian economy. Algeria’s inclusion in regional and international organisations such as the World Trade Organization (WTO) could impose greater transparency and help accelerate the transformation of the Algerian economy into a true market economy.

The Bouteflika government has cast its foreign policy net wide and its pragmatism has successfully included Algeria in a vast network of regional and international bodies. Algeria now has an important presence in the African Union (AU), the Arab League and the Organisation of Petroleum Exporting Countries (OPEC). The country has also managed to maintain relations with old partners such as Russia, while developing new ones with the United States. In this respect, the year 2001 seems to have been a turning point in US policy towards Algeria. The conciliatory attitude of the Algerian government was demonstrated by its mediation in the Arab-Israeli conflict and, particularly, in the conflict between Eritrea and Ethiopia, where its work won US approval.

However, it was the Civil Harmony project that most stirred the enthusiasm of then president Bill Clinton. In four months in 2001, Bouteflika was invited twice to the United States, publicly inaugurating a new stage in Algerian-US relations. Algeria has also skilfully combined its regional role as a driving force in the African continent and in the Arab world with its desire to find its place in the international arena. Algeria’s desire to take part in international organizations (WTO and NATO), combined with the interest it has shown in regional initiatives such as the Euro-Mediterranean Association and the US-led Broader Middle East and North Africa (BMENA) initiative, seem to be bearing fruit.

The US presence in Algeria is on the rise, both in the energy sector and in terms of trade, which reached eight billion dollars in 2004. The United States became Algeria’s biggest customer in the first quarter of 2005, absorbing 16.26% of its total exports. This is of particular concern to France, which once considered the country to be chasse gardée –its own preserve–. In recent years France has increased visits to Algeria by high-ranking officials in an attempt to promote a new friendship treaty between the two countries. Jacques Chirac’s visit in March 2003 made it clear that France wants to maintain its historic ties in a new relationship to combat budding foreign interference by third countries in the region. Meanwhile Spain, which has marked Algeria as a priority country in its cooperation and development policy, has a comparative advantage over France in the sense that it has no colonial past that could cause a public backlash or political recrimination. Spain is also geographically closer than France, but does not have to deal with the demographic pressure of nearly a million resident Algerians.

Residual Terrorism vs. Potential Terrorism

The United States courts Algeria not only for its economic potential, but also as a partner in the fight against international terrorism, particularly after it forced the GSPC (considered a branch of al-Qaeda in the Maghreb) into the south of the country. The potential threat of terrorist training camps being set up in the Sahel has sped up cooperation between the two countries and has helped launch scheduled joint operations between the US European Command and African troops. The first stage of the so-called Pan-Sahel Initiative will allocate 8.4 million dollars to the fight against terrorism in the form of military equipment, expert advice and joint exercises with the armed forces of Mali, Chad, Mauritania and Nigeria. The Flintlock 2005 operation launched the second stage, known as the Trans-Saharan Counter Terrorism Initiative, which has included Senegal and Algeria as members (with Morocco, Tunisia and Nigeria participating as observers) and has a bigger budget, 500 million dollars over five years. There is also allegedly a US base in the south of Algeria, near Tamanrasset, where about 400 special forces troops could have been deployed. US strategic interests overlap in the Maghreb, especially in Algeria, Libya and Mauritania, where there is both the threat of terrorism and the promise of energy resources. Algeria supplies 30% of Europe’s gas and 17%-19% of the US’s. A new trans-Saharan gas pipeline project between Algeria and Nigeria is in the study phase. Crossing Niger, it would connect an energy-rich corridor 4,500 kilometres long, running from Algeria to the Gulf of Guinea.

There is enough terrorist activity and political instability in the region to warrant an increased US presence, including a recent attack against Mauritania’s Lemgheity military base (for which the GSPC claimed responsibility) and a recent coup d’état in Mauritania. In the wake of the July 7 attacks in London, the exchange of calls between UN Secretary General Kofi Annan, British Prime Minister Tony Blair and the Algerian president suggest that Algeria will be taking more action on this issue and that there will likely be new agreements.

On the subject of terrorism, the Algerian government engages in doublespeak: at home it is treated as a residual phenomenon, while abroad it is touted as a potential threat. The fight against terrorism would appear to catapult Algeria onto the international scene, bringing to mind the years of the Algerian civil war, when the terrorist threat was used to place the military elite at the front and centre of political life. The spiral of violence that followed served to legitimise military usurpation of key government posts. A return to the same anti-terrorist rhetoric, without national dialogue to heal the wounds of the civil war, could lead Algeria back to the old military mindset.

Although the government has been insisting since 1999 that the country has only residual terrorism, Algeria’s newspapers continue to report a constant trickle of deadly attacks. International cooperation is requested, but the draft Charter unveiled by Bouteflika makes it clear that the international community should not interfere in his government’s particular exit strategy for the authors of the war. The Algerian government, and the generals in particular, have climbed on the bandwagon in the global fight against terrorism, sometimes even retroactively justifying the excesses committed by security forces.

The international context of Algeria’s war cannot be understood without taking into account the particularities of Algerian history, and Algeria’s problems are not going to be solved simply by eliminating al-Qaeda. It is equally predictable that the upcoming referendum will not end the country’s domestic troubles. No one is against a referendum for peace, but this project could open new areas of conflict within Algerian society. A reading between the lines of the draft charter suggests the likelihood of new measures contrary to international human rights law, preventing the participation of Islamist parties in the political arena and imposing a version of history that paints those responsible for the war as liberators, totally exonerating them of their crimes.

Conclusions: The Algerian government is at a crossroads where it could at least partially restore the credibility of its institutions by establishing the independence of political authority. However, the lack of young people involved in political life and the lack of experience with the workings of democracy reduce the likelihood of a change of guard at the highest levels. Instability in the domestic economy, a high unemployment rate, a housing shortage and scarcity of food and water, all sow the seeds of unrest, leading to strikes and social protest. The lack of infrastructure and a weak industrial fabric are aggravated by a lack of regional mobility.

Energy resources and terrorism are Algeria’s calling card abroad. In order for the national reconciliation project to be more than cosmetic, it is essential that the government encourage real national debate that does not confuse amnesty with general amnesia. At the same time, the Bouteflika government seems to have slowly begun to retire generals, though it will have to act with surgical precision in the cuts it chooses to make. The changes made up to now appear to have been successful, however, two possible scenarios could hinder further retirement of generals: first, some generals could refuse to give up their posts and try to cause confrontations between other high-ranking military officers and the government; also, families of the disappeared could be successful in taking military officers to international courts of justice.

Since the 1992 elections were cancelled, the government has not recovered enough legitimacy to regain the confidence of society at large. Measures such as a possible constitutional reform to allow Bouteflika a third term in office speak clearly of Algeria’s democratic deficit and of its leaders’ habit of maintaining their hold on power. The inclusion of opposition Islamist parties in both political and social affairs is another key pending issue.

Argelia, entre los desafíos internos y el cortejo internacional


Natalia Sancha
ARI Nº 119-2005 – 26.9.2005
Tema: La proliferación de actos terroristas convierte a Argelia en un actor de peso en la lucha contra el terrorismo internacional. A nivel nacional, el Proyecto de Carta para la Paz y la Reconciliación Nacional, promulgado por el presidente Buteflika y que se votará en referéndum el próximo 29 de septiembre, aparece como medida de impunidad para los autores del conflicto interno de la década de 1990.

Resumen: Un año después de ganar las elecciones para un segundo mandato, Buteflika se enfrenta a un doble desafío: a nivel interno, lograr independizar el poder político del militar, mejorar las condiciones socioeconómicas y esclarecer la implicación de los militares en la guerra sucia a fin de legitimar las instituciones del Estado. A escala internacional, la multiplicación de acuerdos y el progresivo reconocimiento de Argelia como socio en la lucha contra el terrorismo internacional, puede legitimar de nuevo a un Gobierno aquejado de un fuerte déficit de credibilidad en el frente interno. La coyuntura actual sitúa a Argelia en una situación contradictoria en la que el terrorismo se convierte en el hilo conductor entre los desafíos internos y el reconocimiento externo del país.

Análisis

¿Hacia una independencia de lo político?
Según señalaba un responsable del Frente Islámico de Salvación (FIS) en vísperas de las elecciones presidenciales de abril de 2004, “Argelia, en el plano político, es un país atípico en el mundo árabe. El jefe del Gobierno no puede imponer a su hijo como sucesor, ni siquiera organizar elecciones con un candidato único o pretender ganar las elecciones con un 99% de los votos”. Si estas declaraciones describen un hecho en la política argelina, concediéndole un mayor carácter democrático frente a sus vecinos árabes, las elecciones en Argelia no dejan de ser un ritual político utilizado como instrumento de perpetuación del poder. Sin un pluripartidismo real que incluya a los grupos islamistas moderados de oposición, una prensa libre tanto en la realidad como sobre el papel, una justicia independiente y sin el esclarecimiento de lo ocurrido durante los años de conflicto interno, el Gobierno argelino seguirá privado del ingrediente democrático principal, que ha estado ausente desde la independencia: la legitimidad política.

La clase política se encuentra seriamente debilitada: el partido islamista moderado Mouvement de la Société pour la Paix (MSP) se ha visto desacreditado por su apoyo a Buteflika; el Frente de Fuerzas Socialistas (FFS), primera fuerza política en la región de la Cabilia, está dirigido por el septuagenario Ait Ahmed; y el partido islamista Frente Islámico de Salvación (FIS) ha perdido fuerza debido a su responsabilidad en la guerra civil y ha sido condenado a la clandestinidad. La delicada situación en la que se encuentra éste último no permite evaluar en la actualidad el capital electoral que le resta de los tres millones de votos que recibió en 1991.

Desde 1965, el Ejército Nacional Popular (ANP) ha confiscado la libertad política de los argelinos, reemplazando la tutela francesa por la de los generales que, desde entonces, han designado a dedo el desfile de candidatos presidenciales. En su primer mandato, Buteflika quedó deslegitimado al vencer en unas elecciones en las que los otros seis candidatos se retiraron ante un proceso electoral que consideraban fraudulento. Frente a esta situación, las últimas elecciones presidenciales, que concedieron la mayoría al actual presidente Abdelaziz Buteflika, (1) se desarrollaron en unas condiciones inéditas, ya que el Ejército anunció, por primera vez, su neutralidad. Neutralidad de la que no se hicieron eco ni la administración ni los medios de comunicación que fueron puestos al servicio del actual presidente. Otra particularidad que caracterizó a estas elecciones, es que se libraron entre Abdelaziz Buteflika y Ali Benflis, su antiguo jefe de Gobierno y secretario general del Frente de Liberación Nacional (FLN). Esta batalla política puso de manifiesto las grietas que existen dentro del propio partido.

Las divergencias no se limitan al FLN, sino que afectan también al ANP. La dimisión por cuestiones de salud del jefe del Estado Mayor de la Defensa, el general Mohamed Lamari, en julio de 2004, y del general Fodhil Cherif, figuras representativas del decenio negro, ha permitido en apariencia un regreso a escena del sector reconciliador del Ejército. El general Touati parece ser la última víctima del síndrome de jubilación forzosa, junto con el general Larbi Belkheir que ha sido nombrado, no sin reticencias, embajador en Rabat, alejándole de la cúpula militar. Buteflika ha demostrado ser un equilibrista político que intenta sortear con habilidad el sistema clientelista heredado y profundamente enquistado desde hace medio siglo. Sin embargo, a pesar de que se apunta hacia una separación entre Ejército y Gobierno, la presencia de figuras tan determinantes como Larbi Belkheir, o de los generales Mohamed Mediane y Smain Lamari en la Dirección de Inteligencia y de Seguridad (DRS) y tras ellos toda la red de colaboradores internos, hace pensar que la facción dura del Ejército sigue estando presente.

La mayoría de los líderes políticos argelinos pertenecen a la generación de la Guerra de Independencia. Rozando la edad de los sesenta, estos líderes están muy alejados de las percepciones y preocupaciones de la mayoría de la población. El recambio de las elites políticas es el mayor problema al que se enfrenta Argelia para que se produzca un verdadero cambio democrático. Sin embargo, en una población mayoritariamente treintañera, acostumbrada a la economía informal y a la violencia como mecanismo de ascensión social e impedida de formar parte de la vida política, el hábito democrático no es práctica usual. Las tres asociaciones más representativas de los estudiantes universitarios han adoptado un modo de funcionamiento calcado al de los partidos políticos a los que se asocian. Queda por demostrar si la politización de estas asociaciones se reduce a la estructura organizativa o ha heredado también el opaco modus operandi. El desfase que existe entre las clases políticas y los jóvenes podría salvarse con el progresivo relevo de cargos en las instituciones militares, partidos políticos y administración pública. Sin duda, la educación juega un importante papel en el futuro relevo generacional de la elite política del país.

Entre reconciliación nacional y amnistía general
En 1995, bajo la presidencia de Liamin Zeroual, la ley de la rahma (clemencia) vació la conflictiva región de la Mitidja de 2.000 combatientes, en su mayoría miembros del Ejército Islámico de Salvación (AIS). Siguiendo esta dinámica, Buteflika sometió a referéndum la ley de Concordia Civil en 1999, intentando apaciguar el conflicto al proporcionar una salida digna a los combatientes. Esta ley, que obtuvo la aplastante aprobación con un 98% de los votos, otorgaba amnistía a aquellos que estuvieran exentos de crímenes de sangre y actos de violación. Sin embargo, la práctica totalidad de los islamistas arrepentidos se beneficiaron de las medidas de clemencia (entre 5.000 y 7.000), con independencia del tipo de delito cometido.

Buteflika pretende ahora lanzar una segunda fase mediante el Proyecto de Carta para la Paz y la Reconciliación Nacional, que será sometido a referéndum el próximo 29 de septiembre. Este Proyecto ha avivado el debate del argelino de a pie, y parece que no va a despertar el mismo consenso de hace seis años. La desesperación que reinaba en la sociedad argelina en 1999, ante el clima de violencia continua y el deterioro de la situación económica, forzaron a la sociedad argelina a aceptar la medida de la tabla rasa con la esperanza de un inmediato cese de la violencia. Hoy, ante una situación socioeconómica más estable y una violencia residual, puede que los argelinos no den el beneplácito a una medida más logística que reconciliadora, al menos no en un porcentaje tan aplastante como el del referéndum de 1999.

La Concordia Civil aportó una cobertura jurídica para una parte de los islamistas. Sin embargo, ha mostrado ser una medida insuficiente, ya que no ha proporcionado un verdadero diálogo político que trate las causas profundas de la crisis y que desemboque en una verdadera integración política. No obstante, la Concordia de 1999 permitió resolver en parte un problema creado por el propio Gobierno: el armamento de los patriotas. Estas milicias devolvieron las armas, y con ello el monopolio de la violencia, al Estado, aislando así al Grupo Salafista para la Predicación y el Combate (GSPC) como principal enemigo.

La Reconciliación Nacional pasa ineluctablemente por la integración de los islamistas en la vida política, pero también por el esclarecimiento de la implicación de los militares en los casos de los desaparecidos (estimados en cerca de 10.000 por algunas asociaciones y en 5.000 por fuentes gubernamentales). La Comisión nacional de promoción y protección de los derechos del hombre, creada por Buteflika en 2001, parece sustituir al Estado en la búsqueda de una salida a este problema. El atajo por el que opta el Gobierno para resolver este espinoso asunto es el de la mera compensación económica.

Mientras que el objetivo principal del Proyecto es la reconciliación nacional, el texto anunciado por Buteflika el pasado 14 de agosto parece ser, en parte, una compensación para los militares que acepten la jubilación de forma pacífica. En el texto aparecen dos ideas llamativamente recurrentes: la de rendir homenaje al ANP y a los agentes de seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo, exonerando al Ejército y al Estado de toda implicación en las masacres y, por otra parte, repeler toda injerencia extranjera en el Proyecto de paz.

El texto solicita un cheque en blanco por parte de los argelinos para llevar la Reconciliación como bien crea el Gobierno, y esta buena voluntad se reduce a una amnistía general. Ni las listas de los terroristas islamistas serán comunicadas, ni el proceso por el que se certifica que no han cometido violaciones ni participado en atentados o masacres se hará público. Los militares y patriotas obtendrán igualmente, aparte del reconocimiento nacional, impunidad con la que disfrutar de sus riquezas acumuladas durante la guerra en sus inminentes jubilaciones. En este texto, la responsabilidad de la guerra recae exclusivamente sobre el terrorismo islamista, y por ello el Gobierno se reserva el derecho “de prohibir a los responsables de la instrumentalización de la religión [el islam] toda posibilidad del ejercicio de una actividad política, bajo cualquier cobertura que sea”.

Este texto viene igualmente a establecer dos categorías de víctimas: los familiares de los desaparecidos que no obtendrán ni justicia ni verdad aunque posiblemente sí una pensión, y las familias víctimas del terrorismo que obtendrán una pensión y la versión oficial de la autoría de los hechos. Ni tras la política de clemencia de 1997, ni de la Concordia Civil de 1999, ni del próximo 29 de septiembre parece que vaya a cerrarse la herida de la guerra. Ante la implicación en la violencia ejercida contra la sociedad argelina, la responsabilidad es asimétrica entre los miembros del Ejército y los guerrilleros disidentes. Las diferentes medidas lanzadas por el Gobierno han permitido un descenso del número de guerrilleros. Sin embargo, ningún militar ha sido juzgado por su partición en las masacres.

El pueblo argelino es quien ha pagado la factura de la guerra: más de 150.000 muertos, entre 5.000 y 10.000 desaparecidos, decenas de miles de torturados, más de un millón y medio de desplazados, más de medio millón de exiliados y centenares de huérfanos y minusválidos, sin contar la huella que la violencia ha dejado en la sociedad. Varias organizaciones internacionales han puesto en marcha programas de ayuda psicológica, pero se podrían incorporar programas que vayan destinados a terroristas arrepentidos y sus familiares –ya que los programas de Reconciliación Nacional posibilitan su identificación– de forma que se intente integrarlos plenamente en la sociedad.

El cortejo internacional
El problema de la corrupción sigue azotando la economía argelina y cobrándose ocasionalmente algún alto cargo que es librado a la prensa como chivo expiatorio. Sin embargo, más que un saneamiento económico, estos escándalos financieros son el resultado de reajustes internos que permiten, por un lado, lavar la imagen del Gobierno y, por otro, reajustar el equilibrio de fuerzas en el poder. La corrupción ha pasado de ser intrínseca al mercado de los hidrocarburos (97% de las exportaciones en 2004 y sector que llamativamente nunca se vio afectado por el terrorismo islamista) para abarcar los bienes de consumo bajo el monopolio de los grupúsculos cercanos a la cúpula militar.

La economía sumergida compite con la economía formal. Este hecho afecta directamente a una parte importante de la población, especialmente a los jóvenes sin salida profesional que ven en el contrabando la única forma de prosperidad económica. El paro afecta a cerca del 30% de la población, siendo los jóvenes los más afectados. (2)A pesar de la supuesta buena salud de las finanzas que expone el Gobierno, no se aprecia una repercusión tangible en el día a día de la población argelina. Esta situación ha convertido las huelgas y protestas en dialéctica popular frente al Gobierno. A nivel regional, las relaciones con su vecino marroquí se han deteriorado en los últimos meses debido al contencioso del Sáhara Occidental, minando las relaciones entre ambos vecinos y torpedeando la integración regional. Aún persiste el cierre de las fronteras y el estancamiento de las negociaciones dentro de la Unión del Magreb Árabe (UMA).

Frente a los desafíos internos y el letargo regional, Argelia está en venta en el mercado internacional. Numerosas organizaciones y países cortejan Argelia, cuyo potencial económico atrae las miradas tanto de la orilla norte del Mediterráneo como del otro lado del Atlántico. El inexplicable silencio que envolvió a este país durante los años de guerra civil se convierte ahora en bullicio en la Feria Internacional de Argel –en la que se reúnen anualmente las empresas extranjeras– y en la multiplicación de acuerdos bilaterales. El Acuerdo de Asociación con la UE, dentro del marco del Proceso de Barcelona, entró en vigor el 1 de septiembre de 2005 (la UE proporciona el 56% de las importaciones de Argelia y absorbe el 64% de sus exportaciones), sin que por ello los ambiciosos planes de reforma económica emprendidos por el Gobierno hayan dado aún sus frutos. De ahí que el Gobierno, y en especial algunos agentes económicos, sean reacios a una liberalización económica plena que estiman precipitada y asimétrica. Medidas proteccionistas temporales hacia los productos de industrias incipientes, así como proyectos de desarrollo de la economía rural, podrían paliar la asimetría en materia de competitividad entre la UE y Argelia y evitar la extinción de la figura del pequeño comerciante o comercio familiar que predomina en la economía argelina. La inclusión de Argelia en instancias internacionales o regionales, tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), podría contribuir a acelerar la reconversión de la economía argelina en una economía de mercado, imponiendo una mayor transparencia.

El Gobierno de Buteflika ha sabido desplegar una amplia red en materia de política exterior, cuyo pragmatismo le ha llevado a insertar a Argelia en un vasto abanico de organismos tanto regionales como internacionales. Actualmente Argelia tiene una presencia importante tanto en la Unión Africana (UA) como en la Liga de los Estados Árabes y la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Igualmente, ha sabido mantener antiguas relaciones, como la establecida con Rusia, al tiempo que ha desarrollado otras nuevas con Estados Unidos. A este respecto, el año 2001 parece ser el punto de inflexión en la política estadounidense hacia Argelia. La actitud conciliadora del Gobierno argelino quedó probada en su mediación en conflictos como el árabe-israelí, y sobre todo en el conflicto entre Eritrea y Etiopía, cuya actuación le valió la aprobación de Estados Unidos.

Sin embargo, fue precisamente el proyecto de Concordia Civil el que despertó más entusiasmo por parte del entonces presidente estadounidense Bill Clinton. En 2001, en el espacio de cuatro meses, Buteflika fue invitado en dos ocasiones a Estados Unidos, inaugurando públicamente una nueva fase de relaciones argelino-estadounidenses. Asimismo, Argelia ha sabido compaginar hábilmente su papel como motor regional en el continente africano y en el mundo árabe con la voluntad de asentarse a nivel internacional. La voluntad de vincularse a organismos internacionales (OMC y OTAN), así como el interés mostrado por las iniciativas regionales como la Asociación Euromediterránea o la iniciativa estadounidense Broader Middle East and North Africa (BMENA) parecen estar dando sus frutos.

La presencia de Estados Unidos en Argelia va en aumento, tanto en el sector de los hidrocarburos como en el intercambio comercial, cuyo montante alcanzó los 8.000 millones de dólares en 2004. Estados Unidos se posiciona como principal cliente de Argelia en el primer trimestre de 2005, absorbiendo el 16,26% del volumen total de sus exportaciones. Este hecho preocupa especialmente a Francia, que consideraba a este país como chasse gardée (coto privado), y que ha aumentado en los últimos años las visitas de altos cargos a Argelia con la intención de promover un nuevo Tratado de amistad entre ambos países. La visita de Jacques Chirac a Argelia en marzo de 2003 dejó constancia de la voluntad por parte de Francia de hacer prevalecer los lazos históricos en una nueva relación entre ambos países, ante la incipiente injerencia de terceros países en la región. Frente a Francia, España, que ha catalogado a Argelia como país prioritario en su política de cooperación y desarrollo, tiene una ventaja comparativa: no carga con un pasado colonial que pueda resurgir en forma de rechazo social o recriminación política. Tampoco tiene la presión demográfica de cerca del millón de argelinos que viven en Francia, al tiempo que disfruta de una mayor proximidad geográfica.

Terrorismo residual vs. terrorismo potencial
Estados Unidos no sólo corteja a Argelia por su potencial económico, sino también por ser un adalid de la lucha contra el terrorismo internacional, y más concretamente tras el desplazamiento hacia el sur del país del GSPC, considerado como apéndice de al-Qaeda en el Magreb. La amenaza que supone la posible instalación de campos de entrenamiento terroristas en el Sahel ha acelerado la cooperación entre ambos países y ha favorecido el lanzamiento de un programa de operaciones conjuntas entre el Comando Europeo de Estados Unidos y tropas africanas. La primera fase denominada Pan-Sahel Initiative contó con 8,4 millones de dólares destinados a equipamiento militar, asesoramiento y ejercicios conjuntos en la lucha antiterrorista con los Ejércitos de Mali, Chad, Mauritania y Nigeria. La operación bautizada como Flintlock 2005 inauguró la segunda fase, Tran-Saharian Counter Terrorism Initiative, que ha ampliado tanto el número de socios a Senegal y Argelia (Marruecos, Túnez y Nigeria como observadores), como el volumen del presupuesto, cifrado en 500 millones de dólares en un plazo de cinco años. Argelia contaría igualmente con una base estadounidense instalada en el sur del país, cerca de Tamanrasset, a la que se destinarían unos 400 efectivos de las fuerzas especiales. Los intereses estratégicos de Estados Unidos en el Magreb se solapan entre la amenaza terrorista y los recursos energéticos, especialmente en Argelia, Libia y Mauritania. Argelia abastece en un 30% el consumo de gas europeo y entre el 17%-19% del norteamericano. Un nuevo proyecto de gasoducto transahariano entre Argelia y Nigeria está en fase de estudio. Atravesando Níger, éste vendría a conectar a través de 4.500 kilómetros dos zonas ricas en recursos energéticos: Argelia y el Golfo de Guinea.

Atentados como el reciente reivindicado por el GSPC contra la base militar mauritana de Lemgheity cerca de la frontera argelina, junto con el reciente golpe de Estado en Mauritania, muestran suficiente activismo terrorista e inestabilidad política para ver incrementar la presencia estadounidense en la zona. Tras los atentados el pasado 7 de julio en Londres, el intercambio de llamadas tanto del secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, como del primer ministro británico, Tony Blair, con el presidente argelino, hacen presagiar una mayor actividad de Argelia en este campo, así como posibles nuevos acuerdos.

En cuestiones de terrorismo, el Gobierno argelino mantiene un doble discurso: hacia dentro de que se trata de un fenómeno residual y frente al extranjero que es una amenaza potencial. La lucha contra el terrorismo parece catapultar a Argelia en la escena internacional. Esta situación hace recordar cómo en los años de la llamada guerra civil argelina, la amenaza terrorista sirvió precisamente para situar al poder militar en el primer plano de la vida política. La espiral de violencia que siguió fue el eje legitimador que permitió a los militares ocupar los puestos clave. Volver a la arenga terrorista sin haber resuelto internamente y en clave de diálogo nacional las rémoras que dejó la guerra podría hacer recaer a Argelia en el discurso militar.

Si desde 1999 el Gobierno se empeña en calificar el terrorismo de residual, aún existen actos aislados que siguen salpicando los diarios argelinos con un goteo de muertos. A nivel internacional se solicita la cooperación, pero a nivel interno el Proyecto de Carta presentado por Buteflika deja claro que la comunidad internacional no debe inmiscuirse en su particular manera de gestionar la salida de los autores de la guerra. El Gobierno argelino, y en especial los generales, se han subido al tren de la lucha mundial contra el terrorismo, llegando en ocasiones a justificar retroactivamente los excesos cometidos por las fuerzas de seguridad.

La guerra que ha vivido Argelia no puede interpretarse en clave internacional sin tener en cuenta las especificidades de la historia argelina, ya que los problemas argelinos no se resolverán con la eliminación de al-Qaeda. Igualmente, es previsible que el próximo referéndum no resuelva los problemas internos. Nadie puede oponerse a un referéndum por la paz. Sin embargo, este proyecto puede abrir nuevos frentes de conflicto para la sociedad argelina. Tras una lectura entre líneas de este texto, se puede prever la aparición de nuevas medidas contrarias a las leyes internacionales en cuestión de derechos humanos, que impidan la incorporación de partidos islamistas en el juego político e impongan una versión de la historia que haga pasar a responsables de la guerra por liberadores, quedando así sus crímenes en total impunidad.

Conclusiones: El Gobierno argelino está en un momento decisivo para recuperar, al menos en parte, la credibilidad de sus instituciones mediante la independencia del poder político. Sin embargo, la falta de implicación de los jóvenes en la vida política y la ausencia de una experiencia democrática dificultan que se produzca un recambio generacional de las elites. La inestabilidad económica interna sumada a la alta tasa de paro, la escasez de viviendas, agua y productos alimentarios abonan el terreno de las huelgas y protestas sociales. La ausencia de infraestructuras y de un tejido industrial se ven agravadas por la falta de movilidad regional.

Los recursos energéticos junto con el terrorismo son precisamente la tarjeta de visita argelina de cara al exterior. Para que el Proyecto de Reconciliación Nacional no sea cosmético, es imprescindible que el Gobierno impulse un verdadero debate nacional en el que no se confunda amnistía con amnesia general. En paralelo, el Gobierno de Buteflika parece que ha iniciado el relevo paulatino de los generales, aunque habrá de mostrar una precisión de cirujano en los cortes que realice. Los cambios realizados hasta ahora parecen exitosos. No obstante, dos escenarios posibles podrían obstaculizar el actual relevo de los generales: por un lado, el rechazo por parte de algún general a abandonar su cargo tratando de enfrentar a otros altos cargos del Ejército con el Gobierno y, por otro, que familiares de los desaparecidos logren llevar ante la justicia internacional a los responsables militares.

Desde la anulación de las elecciones en 1992, el Gobierno no ha recuperado la legitimidad suficiente para recobrar la confianza social. Medidas como la posible revisión de la Constitución que permita un tercer mandato a Buteflika dan fe del déficit democrático y del hábito de perpetuación de los dirigentes en el poder. La incorporación de los partidos islamistas de oposición tanto en asuntos políticos como sociales es otra de las asignaturas pendientes.

Publicado en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/Elcano_es/Zonas_es/Mediterraneo+y+Mundo+Arabe/ARI+119-2005

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